“一行两会”发布指导意见 完善系统重要性金融机构监管

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根据央行网站，经党中央、国务院批准，中国人民银行、中国银行保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会联合发布了《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》(银发〔2018〕301号，以下简称《指导意见》)。

根据党中央、国务院“服务实体经济、防范和控制金融风险、深化金融改革”的总体要求，按照“统筹监管具有系统重要性的金融机构”的战略部署，《指导意见》充分借鉴国际经验，立足我国金融业发展和监管实践，坚持宏观审慎管理与微观审慎监管相结合的监管理念， 明确系统性重要金融机构监管的政策取向，弥补金融监管的不足，引导大型金融机构稳健经营，防范系统性金融风险。

《指导意见》明确了系统重要性金融机构的定义和范围，规定了系统重要性金融机构的评价流程和总体方法，合理识别了对金融体系有系统影响的金融机构。《指导意见》主要从两个方面完善了对系统重要性金融机构的监管:一方面，对系统重要性金融机构制定了特殊的监管要求，以增强其可持续经营能力，降低重大风险的可能性。相关部门采取相应的审慎监管措施，确保系统重要性金融机构合理承担风险，避免盲目扩张。另一方面，要建立系统重要性金融机构专项处置机制，推动制定恢复和处置计划，开展处置能力评估，确保系统重要性金融机构在面临重大风险时能够安全、快速、有效地处置，确保关键业务和服务不中断，防范“大到不能倒”的风险。

下一步，各有关部门将按照职责分工，认真落实《指导意见》的要求，积极推动相关实施细则尽快出台。被认定为具有系统重要性的金融机构，应当按照《指导意见》及相关实施细则开展相关业务活动。

附件全文:

中国人民银行、中国银行监督管理委员会、中国证券监督管理委员会关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见

系统性重要金融机构在金融体系中发挥着重要作用，其运行和风险状况直接关系到中国金融体系的整体稳定和服务实体经济的能力。为完善我国系统重要性金融机构监管框架，建立系统重要性金融机构识别、监管和处置机制，防范系统风险，有效维护金融体系稳定运行，经党中央、国务院同意，现提出以下意见。

一、一般原则

(a)组织的定义。系统性重要金融机构是指在金融体系中提供不可替代的关键服务的金融机构，其规模庞大，结构和业务高度复杂，与其他金融机构的关联性强。一旦发生重大风险事件，它们将无法继续运营，这将对金融体系和实体经济产生重大不利影响，并可能引发系统性风险。

(二)组织范围。本意见所称具有系统重要性的金融机构包括具有系统重要性的银行机构、具有系统重要性的证券机构、具有系统重要性的保险机构，以及国务院金融稳定发展委员会(以下简称金融委)认定的从事金融业务的其他具有系统重要性的机构。

“银行机构”是指依法设立的商业银行、开发银行和政策性银行；“证券业机构”是指依法设立的从事证券、期货和基金业务的法人机构；“保险机构”是指依法设立的从事保险业务的法人机构。

(三)完善监管的主要途径。主要通过两种方式改善对具有系统重要性的金融机构的监管:

1.为具有系统重要性的金融机构制定特殊监管要求，以提高其继续运营的能力，并降低重大风险的可能性。

2.为具有系统重要性的金融机构建立专门的处置机制，确保在发生重大风险时能够安全、快速、有效地处置，确保其关键业务和服务不被中断，防范“大到不能倒”的风险。

本意见提出的特殊监管要求是对具有系统重要性的金融机构的额外监管措施，并不取代银行、证券和保险监管机构的日常监管职责。

(4)工作机制。系统性重要金融机构由财务委员会根据中国人民银行、中国保险监督管理委员会和中国证监会的工作情况确定。中国人民银行负责制定、监测和分析具有系统重要性的金融机构的基本规则，并对其进行统一监管。指示有关监管部门酌情采取相应的监管措施，必要时经国务院批准对金融机构进行检查和监督。中国保监会和中国证监会负责系统重要性金融机构的数据收集、评分和名单提交，依法对相应行业的系统重要性金融机构实施微观审慎监管。中国人民银行与中国保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、财政部等相关部门共同建立了系统重要性金融机构专项处置机制。财务委员会成员应加强对具有系统重要性的金融机构的信息共享和监管合作。

(5)监督责任。相关部门要按照本意见规定的分工，切实履行对系统重要性金融机构的监督管理职责。如相关部门未履行监督管理职责，或监督管理职责不到位，导致重大财务风险，由财务委员会办公室牵头，按程序启动监督问责。

(六)鉴定标准和基本监管规则。财务委员会办公室根据本意见组织中国人民银行、中国保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会提出系统重要性银行、证券、保险机构认定标准和监管实施细则，报财务委员会审议通过后实施。

二.评估和识别

(七)评估过程。系统重要性金融机构的评估每年按照以下流程进行一次:

1.确定参与机构的范围。

2.通过指数法识别系统重要性金融机构，确定量化评估指标和评分方法，制作数据采集模板，从参与机构收集评估所需数据。

3.计算参与机构的系统重要性得分，确定系统重要性金融机构得分的阈值，形成系统重要性金融机构的初始列表。

4.结合其他定量和定性分析进行监管判断，调整系统重要性金融机构初始名单。

5.确定并公布具有系统重要性的金融机构的最终名单。

(八)参与机构的范围。中国人民银行、中国保监会和中国证监会根据各行业发展特点，制定客观、定量、简单、可比的标准，并划定参与机构范围。参与标准可以采用金融机构规模指数，即根据监管部门的统计，所有参与机构的资产负债表内外总资产不低于上年末行业总资产的75%；或者采用金融机构的量化指标，即银行业、证券业和保险业的参与机构数量分别不低于30家、10家和10家。

(9)评价指标。采用定量评价指标计算参与机构的系统重要性得分。评价指标主要衡量具有系统重要性的金融机构的失败对金融体系和实体经济的潜在影响，包括机构规模、相关性、复杂性、可替代性和资产变现等一级指标。中国人民银行、中国保险监督管理委员会和中国证券监督管理委员会根据各行业的特点和发展现状设定了二级指标和相应的权重。

(十)收集数据。中国保监会和中国证监会根据财务委员会审核批准的评估指标和参与机构范围，制作数据报送模板和数据报送说明。数据填写说明包括二级指标的定义和前一年模板的变更。参与机构应于每年6月底前填写并提交上一财年的数据。监管部门开展数据质量检查和数据补充与修正，并与中国人民银行共享参与机构的监管报表、上报数据等相关信息。

(十一)系统重要性得分。中国保监会和中国证监会将在收集数据后计算参与机构的系统重要性得分。除非计算方法另有规定，各参与机构的具体指标值占所有参与机构总指标的比例与该指标对应权重的乘积之和即为该参与机构的系统重要性得分。根据总分，中国保监会和中国证监会将确定系统重要性金融机构的门槛，形成系统重要性金融机构初步名单，并提交至财务委员会办公室。

(十二)监督和判断。中国人民银行、中国保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会可以根据其他定量或定性辅助信息，提出将系统重要性得分低于阈值的金融机构纳入系统重要性金融机构名单的监管和判断建议，并与初始名单一并报送财务委员会办公室。必要时，根据系统重要性得分对系统重要性金融机构进行分组，实行差异化监管。

(13)清单的确认和披露。系统重要性金融机构的初始名单、相应金融机构上报的数据、系统重要性金融机构的得分、监管判断的建议和依据应在每年8月底前提交财务委员会审议。具有系统重要性的金融机构的最终名单由中国人民银行和相关监管机构在财务委员会确定后联合发布。

(十四)审查和调整评估程序和方法。财务委员会每三年审查一次具有系统重要性的金融机构的评估流程和方法，并进行必要的调整和改进。如果行业发生重大变化，现有评估流程和方法不能满足防范系统性风险的实际需要，财务委员会可以对评估流程和方法进行补充审查。

三.特殊监管要求

(15)附加监管要求。中国人民银行会同中国保险监督管理委员会和中国证券监督管理委员会，对具有系统重要性的金融机构提出了除最低资本要求、储备资本和反周期资本要求之外的额外资本要求和杠杆要求，并将在提交财务委员会审议批准后实施。为了反映金融机构系统重要性的程度，额外资本采用连续法计算，即选择系统重要性得分最高的金融机构作为基准机构，根据系统重要性得分与基准机构的比值确定其额外资本要求。对系统重要性金融机构进行集团监管时，可以选择系统重要性得分最高的机构作为各集团的基准机构，集团内其他机构的额外资本要求采用连续法确定。

根据行业发展特点，中国人民银行可以会同中国保监会和中国证监会，酌情对得分较高的系统重要性金融机构提出流动性、大规模风险暴露等其他监管要求，并报财务委员会审议通过后实施。

(16)公司治理。在现有治理和监管要求的基础上，系统重要性金融机构应进一步建立风险覆盖面全面、管理透明有效的治理结构，进一步明确董事会、监事会和高级管理层的职责和权力，并在董事会下设立风险管理委员会，评估机构存在的系统性风险因素，明确系统性风险管理目标，制定相关风险防控措施，督促管理层落实相关工作。

(十七)风险管理。系统性重要金融机构应进行综合风险管理，全面持续控制整体治理、资本、风险和财务，持续优化风险偏好，建立全面风险管理框架，每年制定或更新风险管理计划，并报送中国人民银行及相应监管部门。具有系统重要性的金融机构的风险管理计划应当包括对机构风险状况的综合分析、对风险防控体系有效性的评估以及提高风险管理水平的具体措施。

(十八)信息系统。系统性重要金融机构应建立高效的数据收集和信息系统，有效监控整体风险状况，不断优化相关信息报告机制，加强信息披露。

第四，审慎监管

(十九)日常监督。中国保监会和中国证监会依法对具有系统重要性的金融机构实施日常监管，包括对机构及其业务范围实施市场准入管理，审查高级管理人员的资格或条件，对机构进行现场检查和非现场监管，收集机构相关监管数据，进行风险与合规评估，建立风险监控、评估和预警系统，依法查处违法违规行为。财政部按照规定对开发银行、政策性银行及其开发和政策性业务进行监管。

(20)风险监控。中国人民银行、中国保险监督管理委员会和中国证券监督管理委员会定期对机构或个人业务整体运行情况进行风险评估，要求机构遵守更高的信息披露标准，并采取其他有利于监测和分析机构风险状况的措施。

(二十一)压力测试。中国人民银行会同中国保监会和中国证监会定期对系统重要性金融机构进行压力测试，并根据压力测试结果酌情对系统重要性金融机构提出额外监管要求或采取相应监管措施。

(二十二)监管建议。根据系统重要性金融机构的风险判断，中国人民银行可以建议相关监管部门采取相应的监管措施。相关监管部门应积极采纳建议并及时回应。

(二十三)宏观审慎措施。如果具有系统重要性的金融机构违反审慎经营规则或威胁金融稳定，中国人民银行可直接向该机构发出风险预警。必要时，中国人民银行会同相关部门，按照法定程序，对具有系统重要性的金融机构的业务结构、业务战略和组织结构提出调整建议，并推动有效实施，以降低引发系统风险的可能性。对系统性重要的金融机构应按要求进行整改，并向中国人民银行和相关监管部门报告。

V.特殊处理机制

(二十四)危机管理小组。中国人民银行牵头中国保监会、中国证监会、财政部等相关单位成立危机管理小组，负责建立系统重要性金融机构专项处置机制，推动制定恢复和处置方案，开展处置能力评估，确保系统重要性金融机构在经营失败时得到安全、快速、有效的处置，确保关键业务和服务不中断，规避系统风险。

(二十五)恢复计划。具有系统重要性的金融机构应制定恢复计划并每年更新，并在实施前提交给危机管理团队进行审查和修订。复苏计划旨在确保金融机构能够在极端压力的情况下通过采取相关措施恢复正常运营。恢复计划包括但不限于机构概况、实施恢复计划的治理结构、关键职能和核心业务的识别、压力情景的设计和分析、恢复措施的触发条件、具体实施计划、可行性分析、实施障碍和改进建议等。

(二十六)处置方案。危机管理团队将与具有系统重要性的金融机构合作，制定处置计划，并每年进行更新。处置计划将在危机管理小组审查和修订后实施。处置计划的目的是确保在组织陷入重大财务困难或无法通过预先制定的处置计划继续运作时，能够快速有序地处置组织，并在处置过程中保持关键业务和服务不受干扰，以避免造成系统性风险。处置计划包括但不限于机构概况、实施处置计划的治理结构、关键职能和核心业务的识别、处置措施的触发条件、实施处置计划所需的信息和数据、处置策略分析、处置权力和处置工具、具体实施计划、可行性分析、处置对经济和金融的影响、实施障碍和改进建议。

(二十七)可处置性评价。危机管理团队对具有系统重要性的金融机构进行年度可处置性评估，评估处置机制的可行性和可靠性，以及为提高可处置性需要改进的方面。评估包括但不限于以下内容:处置机制和处置工具是否合法可行，处置资金来源和安排是否明确，金融机构关键职能的识别方法是否合理，处置过程中关键职能能否持续运行，处置的组织结构和管理信息系统能否支持处置，处置的跨境合作和信息共享安排是否可行，金融市场基础设施能否持续连通，处置对经济和金融的影响。当具有系统重要性的金融机构发生并购重组等重大变化时，危机管理团队应及时评估其可处置性的变化。

(二十八)信息报告要求。系统性重要的金融机构应及时向危机管理团队提供审查恢复和处置计划以及进行处置能力评估所需的相关信息，以确保其管理信息系统能够快速、全面地满足相关信息的提交要求。

(二十九)处置问题机构的原则。经批准，中国人民银行将会同有关部门成立风险处置工作组，对具有系统重要性的金融机构的重大风险进行处置。在处置过程中，应明确处置责任。必须保持底线，防范系统性风险，遵守法律法规，防范道德风险。根据回收处置计划，按照处置资金的使用顺序，首先利用金融机构自有资产或市场化渠道筹集资金开展自救；如果上述措施不能化解风险，相应的行业担保基金可以依法提供流动性支持或援助；如果上述措施均不能化解风险，当可能引发系统性风险，危及金融体系稳定时，具有系统重要性的金融机构可向中国人民银行申请或有流动性支持或援助，必要时，中国人民银行会同相关部门按程序进行审批后实施。

六.国际协调与合作

(30)与国际组织的合作。中国人民银行、财政部、中国保险监督管理委员会、中国证券监督管理委员会加强与金融稳定委员会、巴塞尔银行监管委员会、国际证券监督管理委员会组织、国际保险监管协会等国际组织的交流与合作，结合中国国情，稳步推进国内具有系统重要性的金融机构监管框架与国际标准接轨。当全球具有系统重要性的金融机构也被认定为国内具有系统重要性的金融机构时，原则上适用两者中较高的特殊监管要求。

(31)与海外监管机构的合作。中国人民银行、中国保监会和中国证监会不断提升与海外监管机构的合作水平，加强对系统重要性金融机构海外分支机构的监管，必要时与东道国相关部门签署跨境合作协议，加强监管和处置过程中的协调与合作。

七.履行

本意见自发布之日起施行。

金融控股公司应遵守国家对金融控股公司的监管规定，但本意见也适用于被财务委员会认定为具有系统重要性的金融控股公司。

来源：千龙新闻网